提升减权放权有效性、协同性的调研与思考

来源:中国机构改革与管理 作者: 发布时间:2017-09-18

进一步理顺政府和市场、社会的关系及不同层级政府之间的关系,深入?#24179;?#31616;政放权,是构建良好营商环?#22330;?#26377;效应对经济下行压力的重要途径。为深化行政审批制度改革,进一步提升减权放权的协同性、有效性,增强企业和群众的改革获得感,福建省编办组织开展了2011年至2015年国务院和省政府取消、下放行政审批事项落?#30331;?#20917;“回头看”工作,对放权针对性不足、基层承接落实过程中接不住、运行不畅等问题进行分析,研究提出进一步深化改革的对策建议。

一、福建省?#24179;?#20943;权放权的基本情况

近年来,福建省按照“能减尽减、能放尽放”原则,?#20013;平?#20943;权放权,积极做好行政审批事项取消、下放和承接等工作,简政放权取得了积极成效。一是规范用权,把权力装进制度的“笼子”。为进一 步规范行政权力运行,形成行政许可事项清单、权力清单、责任清单、公共服务事项清单、前置审批事项清单、行政审批中介服务事项清单、收费目?#35760;?#21333;和市场准入?#22909;?#28165;单8张清单管权力架构,为?#24179;?#20381;法行政打好基础,为政府部门实现“法无授权不可为”和“法定职责必须为”提供制度保障。二是?#20013;?#20943;权,不断降低制度性交易成本。结合清单清理对政府权力进行“大瘦身?#20445;?#19981;断降低市场准入门槛。2013年以来,省级开展了7轮清理工作,行政许可事项精简44%、权力事项精简48.6%、公共服务事项精简43%,全面清理取消非行政许可审批;清理精简行政审批中介服务37%、前置审批事项32%;进一步精简企业投资核?#35760;?#32622;审批,取消22项;共取消、暂停、减免、降低、优惠各类行政事业性收费项目97项;国务院前6批公布取消的319项职业资格,福建省已全部停止认定。三是大力放权,促进特殊区域经济发展。?#32676;?#36171;予厦门市、平潭综合实验区、漳州古?#36164;?#21270;基地、泉州等重要经济增长区一批省级投资审批权限。2015年和2016年分别赋予自贸试验区、福州新区253项、121项省级审批权限,促进“区内事区内办结”。通过集中授权,大大减少审批环节和审批时间,大幅提高审批效率,促进特殊区域经济发展。

(一)省级部门承接国务院取消、下放事项情 况。2013年至2015年期间,国务院陆续取消和下放了一批行政审批项目,?#32676;?#20849;取消行政审批项目490项、下放132项。对国务院取消的490项行政审批事项,福建省全部对应予以取消;对下放的132项行政审批事项,除直接下放市、县(区)和非省属机构的22项及中央?#35789;导?#19979;放的2项外,省级部门应承接108项,?#23548;?#25215;接103项(未承接的5项中,因无审批对象而未予承接的4项,另外1项原?#30740;?#20351;而未重复承接)。在?#23548;?#25215;接的103项事项中,有10项在承接后下放市、县(区)行使,1项根据法律法规调整予以取消,6项转变管理方式,省级最终保留86项。 

(二)省级部门取消、下放事项及市、县两级承接情况。在做好国务院取消、下放行政审批项目承接工作的同时,福建省坚持“六个一律”原则,加大现有行政审批事项清理力度,对市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的事项,一?#19978;?#25918;地方和基层管理;企业投资项目,除特殊情况外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批;其他省已取消的审批项目,福建省一律取消?#29615;?#34892;政许可审批项目,除国务?#22909;?#30830;规定外,原则上一律取消;已改为备案的事 项,一律不得搞变相审批。2011年以来,省级部门?#32676;?#24320;展了10轮清理工作,共取消行政审批事项169项、下放180项,涉及投?#30465;?#31246;收、水利、交通、海洋等多个领域。对省?#24230;?#28040;的169项行政审批事项,各级各 部门均对应予以取消。在省级下放的180项行政审批事项中,9个设区市均承接到位的有30项、占16.7%,7个以上设区市承接到位的有118项、占65.6%;一半以上设区市未承接到位的事项有39项,占21.7%。其中,设区市承接后再下放县、区实施的有58项,占32.2%; 设区市承接后直接予以取消的有27项,占15%。

二、当前减权放权改革中存在的主要问题

从“回头看”中了解的情况看,由于相关工作机制?#20849;还?#20581;全等原因,福建省行政审批事项的取消、下放和承接工作中存在部分下放事项的含金量不高、市县两级承接能力不足、放与接的衔接机制不健全以及取消后的监管不到位等问题。\

(一)下放的质量有待提升。一是含金量不够高。基层需求?#34900;?#24378;烈的一些审批权(尤其是涉及投资要素的审批权)仍保留在省级。在2011年至2015年省级下放的180项行政审批事项中,市县承接后办件量为零或较少(即年均办件量不足1件)的事项有30项,占16.7%;年办件量在1000件以上的仅14项,占7.8%。可见,下放的一些权限与基层的?#23548;市?#27714;还有较大差距。二是针对性不够强。部分下放事项与地方?#23548;是?#20917;存在较大出入,如对省里下放的“渔港经营许可”事项,龙岩等内?#38477;?#21306;无法衔接落实;对下放的“煤矿企业开办许可审批”事项,宁德等无煤矿地区也无法予以承接。三是放权不彻?#20303;?#19968;些部门在下放审批事项时存在“留一手”现象,下级承接部门作出许可决定后仍需上报省里复核、制证。如蛋白同化制剂、肽类激素的经营资质属于药品经营许可证的经营范围,这两项审批权下放市局后,批发企业的药品经营许可证仍由省食药监?#25351;?#36131;发放,企业需向省、市两级分别申请办理,造成了新的不便。 

(二)放权的协同性有待提高。一是承接能力有待增强。随着权限下放的?#24179;?#24066;、县两级承接了较多行政审批事项,但一些部门在专业?#38469;?#21147;量、干部队伍素质及硬件配备等方面未及时得以加强,对下放的审批事项缺乏承接能力,存在“接不住、接不?#21462;?nbsp;等问题。例如,省级下放的食品药品审批及卫生管理等权限,市、县因缺乏相应的专业?#38469;?#20154;员难以开展审批。二是上下部门衔接机制不健全。一些部门对事项的下放缺乏责任感,下放后没有及时对下级部门进行业务指导和培训;有的审批事项下放后,上下级业务部门?#20302;?#19981;顺畅,办事?#25913;稀?#23454;施程序、审查工作规则等相关审批要件未及时到位,影响了下级部门的承接落实。例如,省旅游局下放的“导游证核发”和 “领队证核发”等事项,因国家旅游局导游证制卡机和领队证制卡机?#24418;?#27491;式下放?#38477;?#24066;,领?#23588;?#21592;管理系统授权也?#24418;?#21040;位,导致放权无法放到位。三是同级部门缺乏协同机制。由于部门之间信息共享不足,有些审批事项下放后,部分前置或相关联审批事项没有同步下放,部门之间的协同度不够。例如,对林地报批的项目,发改部门备案无需用地、规划等前置条件,但国土部门工业用地?#20449;?#25346;规定必须完成农转用、?#20449;?#25346;之后才能办理备?#31119;?#32780;林业部门规定农转用之前必须先办理项目备?#31119;?#23548;致行政审批运行不畅,影响了审批效?#30465;?/p>

 (三)事中事后监管有待强化。有的部门在行政审批事项取消后,对其放而不管,没有建立监管制度或措施;个别部门推诿监管责任导?#29575;?#31649;失控。有的事项几个执法机关轮番执法,多头执法现象仍然存在,企业疲于应付。一些部门执法检查时间、对象和人员的?#33539;?#27604;较随意。基层“双随机”监管实施难度 大,多数基层单位执法人手有限、无法建立足够规模的执法人员库,随机抽取执法检查人员难以实现。 
(?#27169;?#27861;律法规的制约有待?#24179;狻?#22312;?#24179;?#34892;政审批制度改革的进程中,法律法规的清理和建设总体上滞后于改革的需要。例如,地方个别条例与国?#20063;?#22996;规定相冲突,?#20849;?#38376;在执行中无所适从。又如,受审批主体特定化、前置要件法定化的制约,对一些本来可以放给市场,或者下放后更加方便有效的审批事项,部门不敢取消、下放。再如,一些乡镇特别是经济发达、人口较多的镇,本应行使更多审批、监管权,但县级政府因缺乏法律依据、担?#30446;?#33021;加大相关审批人员的责任而不敢将相关审批事项下放,导致基层真正需要的权却无法下放。

三、提升减权放权有效性、协同性的对策建议

针对在行政审批事项取消、下放和承接方面存在的问题,要坚持问题导向和需求导向,着力建立健全相关保障机制,切实提升减权放权的成效,不断增强群众和企业获得感,进一步激发市场和社会活力。

 (一)建立健全减权放权的论证评估机制。研究规?#24230;?#28040;、下放行政审批事项的论证评估机制,可考虑建立政府部门和研究机构、新闻媒体等第三方参与的减权放权咨询服务机制,通过前期论证和后期评估,提高减权放权的有效性,把社会市场能够调节自律的权限真正放给市场,将基层能够管好、符合基层需要的行政审批事项放下去,最大程度利企便民。 

 一是围绕提升放权含金量,加强减权放权的前期论证。突出问题导向和需求导向,各级各部门拟取消、下放(含委托)或调整行政审批事项的,要事先征求下级承接机关或行政相对人的意见,由政府部门“端菜”转变为基层和群众“点菜?#20445;?#21516;时进一步丰富“点菜”?#38382;劍?#36890;过问卷调查、实地调研或设置意见箱等方式,全面了解基层和群众需求。对于跨部门、跨领 域、跨区域的审批事项,相同或相近类别的要一并取消或下放,关联审批事项要全链条整体取消或下放; 对于近三年无审批或办件?#32771;?#23569;的审批事项,不予下放;对于专业性强或涉及面广的,应邀请专家学者或委托有关研究机构进行论证,增?#32771;?#25919;放权的科学性、针对性和实效性。 

二是围绕提升基层承接能力,完善减权放权的承接措施。进一步明确基层政府及其业务部门的主体责任,对于决定取消行政审批事项,放权给市场后,相关审批部门要研?#32771;?#24378;事中事后监管的具体措施。对于决定下放给基层的审批事项,上级部门要制定业务 培训、现场指导的配套措施,对于专业性较强的审批事项,要通过?#38469;酢?#35774;备、人才等予以支撑保障的,确保下放的行政审批事项落实到位;下级政府及其业务部门要主动做好衔接工作,制定承接方?#31119;?#25552;出监管措施,及时研究解决承接工作中出现的问题,确保接得住、管得好。对确实存在承接困难的,实行过渡期制度。过渡期间,上下级审批部门均可受理,实行共审共批,避免出现脱节。 

三是围绕加强动态管理,加强减权放权后期评估。 通过引入第三方评估和媒体监督,加强对减权放权成效的评估。评估主要内容应当包括:取消是否彻 底,取消后是否有利于企业和群众办事创业,事中事后监管措施是否到位;下放是否彻底,是否更方便行政相对人办理相关?#20013;?#26159;否提高行政效率和降低行政成本。对于取消的审批事项,是否存在转移审批或变相审批现象;对于下放的审批事项,对承接落?#30331;?#20917;和承接后开展审批工作情况进行评估,认真评估改革落?#30331;?#20917;和?#23548;?#25104;效,巩固和扩大改革成果。

(二)研究建立减权放权的分类调整机制。对于“回头看”中发现的承接落实不到位等问题,要进一步归类,充分考虑基层的?#23548;?#25215;接能力和实施条件,分类提出调整意见,促进权责一致、运行高效。 

一是调整收回基层无承接能力的事项。对于基层?#23548;?#25509;不住的审批事项,如专业性较强的审批事项,基层不具备?#38469;酢?#35774;备、人才等审批条件的,按程序收回,由省级主管部门负责审批。对于明显?#29615;?#21512;地方?#23548;?#30340;审批事项,如向龙岩市等内?#38477;?#21306;下放“渔港 经营许可”事项,由当地人民政府提出相关意见,报省级审改工作部门和业务主管部门审核同意,?#24066;?#19981;予承接。

二是调整取消下放后无审批的事项。对于下放后?#23548;?#26080;审批或审批办件?#32771;?#23569;的审批事项,要予以整合归类,按规定程序向有权机关提出取消建议。同时,加?#32771;?#31649;,探索“以管代批”工作方式,尤其在投资项目、生产经营、社会管理等关系经济社会发展和民生的重点领域,要拿出更多“真金白银”放给市场、基层和社会。

三是调整收回或下放不同步的事项。对于下放不同步、不协调的审批事项,要区分不同情形,有针对性地提出解决措施。对于上级部门?#35789;导?#19979;放或未予以配套支撑的,要列入督查,推动相关部门彻底放,放到位,保?#31995;?#20301;;对于关联事项未一并下放的,积极协调相关部门予以下放,确实无法下放的,按程序予以收回。同时,尽快建立全省统一的电子证照数据库, ?#24179;?#25919;务信息共享,促进各部门、各层级、各业务系统信息的互联互通,为各级各部门审批和监管提供统一 高效的管理服务。 

(三)加强和完善事中事后监管机制。按照“谁主管、谁审批、谁负责”原则,科学划分各级政府及其职能部门的监管职责,对已取消审批的事项加强事中事后监管,切实做到放管结合,严格依法履职。一是强化信息监管,运用大数据、云计算等信息化手段,探索实行“互联网+监管”模式,在经济社会发展重点领域,建立全覆盖、动态化、连续性的网络监管平台,提高监管的实效性、准确性。二是强化信用监管。?#24179;?#32479;一的社会信用体系建设,加快部门之间、上下级之间信息资源的开发共享、互联互通,打破“信息孤岛?#20445;?#36890;过信用信息库和共享平台, 建立信息披露和诚信档案制度、失信联合惩戒机制及“?#35839;?#21333;”制度。三是强化随机监管。全面推行“双随机”抽查监管,逐步提高随机抽查在检查工作中的比重。制定随机抽查事项清单,对投诉举报多、列入经营异常名录或有违法违规记录等情况的市场主体, 加大监管力度。

(?#27169;?#20581;全完善减权放权的法制保障机制。根据减权放权改革?#23548;市?#35201;,积极推动有关法律和行政法规的修改,加强行政审批制度改革领域的地方立法工作,加强政府规章和规范性文件的清理,及时?#29616;够?#20462;改与改革要求不相适应的规定;一些与改革不相适应的法律法规条款,及时向国务?#21512;?#20851;部委提出修改建议。对先行先试的改革事项,由各级各部门梳理提出意见,向国务院法制办、审改办报?#31119;?#23545;确有必要立法的,按程序积极推动上升为法律法规。通过法律法规的修改完?#30130;?#21450;时巩固行政审批制度改革的成效。

(课题组负责人?#33322;?#24544;欣; 成?#20445;?#35449;美琼、庄志彬、肖非)

(文章来源:《中国机构改革与管理》2017年第3期)


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